化解产能过剩难在哪里-【新闻】

化解产能过剩难在哪里

过去，在治理产能过剩的时候，还能寄希望于用经济发展消化过剩产能，而这次许多行业再难指望于此。因为未来中国经济很可能会保持在7%左右的增长速度，这意味着我国未来的需求增速将远不如过去。冯飞认为此轮产能过剩可能会困扰中国经济短则五年，长则两个五年规划。

主持人：在当前产业结构的调整中，产能过剩是大家非常关心的问题，产能过剩为何出现？化解产能过剩到底难在哪里？本期，我们特邀五位专家共同探讨产能过剩这一难题。

难在国际金融危机的影响仍在持续，国内经济潜在增速下降，市场需求减弱

主持人：最近产能过剩成为社会上的热点话题，请各位专家介绍一下本轮产能过剩的原因有哪些？又有哪些新的特点呢？

于晓东：从国内看，国内市场需求转弱，经济增长下行压力加大。今年我国一季度工业企业产能利用率为78.2%，总体回落1.6个百分点，比去年四季度回落1.9个百分点，是2009年第四季度以来的最低值。产能过剩导致工业产品供大于求，价格下行压力加大，企业普遍经营困难，效益下滑。今年1—5月份，工业生产者出厂价格同比下降2.1%， 1、2月份平均下降1.6%，3、4、5月份分别下降1.9%、2.6%、2.9%，这种状态持续下去会严重影响经济健康发展。

从国际上看，受国际金融危机的持续影响，国际市场需求减少。以船舶行业为例，2003年至2005年，全球的新船年均订单1.6亿载重吨，2007年达2.7亿载重吨，当年我国接单1.1亿载重吨。国际市场需求的高速增长直接拉动我国船舶产能在“十一五”期间增长了6倍。国际金融危机爆发以后，全球海运市场萧条，新船需求急剧萎缩，我国船舶行业产能过剩矛盾显现。

冯飞：部分行业可能出现长期性、绝对性的过剩是本轮产能过剩的突出特点，以钢铁为例，我们判断钢铁的峰值平台区是7.5亿至8亿吨，但这个行业的既有产能加上在建项目的产能，可能远超这个数。

过去，我们在治理产能过剩的时候，还能寄希望于用经济发展消化过剩产能，而这次许多行业再难指望于此。因为未来中国经济很可能会保持在7%左右的增长速度，这意味着我国未来的需求增速将远不如过去。我认为此轮产能过剩可能会困扰中国经济短则五年，长则两个五年规划。

主持人：面对如此艰难的国内和国际环境，我国应该如何“突出重围”？

于晓东：中央经济工作会议提出了“四个一批”总思路，一是通过挖掘内部市场潜力，改善需求结构，释放需求，消化一批产能。 二是巩固和扩大国际市场，扩大对外合作，转移一批产能。三是促进企业兼并重组，整合压缩一批产能。四是加大淘汰落后和过剩产能力度，淘汰一批产能。同时，要遏制产能过剩行业盲目扩张。5月10日，发改委和工信部联合印发了《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，要求严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目，立即停建并清理产能严重过剩行业违规在建项目，坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张。

化解产能过剩矛盾是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要各相关部门相互协调，加强配合，落实各项政策措施，建立长效机制。

陈斌：如果仔细分析一些产能过剩的行业，我们就会发现其中很多行业的生产制造技术都已经比较成熟，谁想干都可以干，高端产品却是谁都做不了，这也是很多地方和企业都在进行低水平重复建设的原因。因此，企业要想脱困，一定要主动进行技术创新，进行产业升级，谋求长远发展之道。

过去，我们常说“控制产能过剩”，这还是“计划经济”的思路，总想堵住过剩。此轮提出“化解产能过剩”，这本身就是一个思路的大转换，我们要学习祖先“大禹治水”的精髓，变堵为疏。政府将来也会更多地发挥指导作用，从根本上依靠市场来化解此轮产能过剩。

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难在替代产业缺乏，可能导致失业人口增加，民间债务问题凸显，影响社会稳定

主持人：看来化解产能过剩必将是一个长期过程，无论是国家还是企业都要作出重大的调整，在解决这一问题时，可能产生哪些社会问题？

王晓齐：化解产能过剩最终会有一个什么样的结果？以钢铁行业为例，最终的结果一定是有一批不具备市场竞争力的钢铁企业被关闭。由此产生大量的失业工人和他们的再就业问题，是化解产能过剩可能产生的诸多问题中最难解决的。

那些可能被淘汰企业里的工人，特别是一些国有大型钢铁企业里的工人，人数众多，如果他们失业后，只能得到一点“养老钱”，可能会导致不少社会问题的产生。有人说靠培育替代产业来化解可能的失业和再就业问题，但培育替代产业谈何容易？风电、太阳能都难以像钢铁产业一样吸纳这么多的人就业。发展服务业，特别是生产型服务业是一条出路，但没有第二产业的发展，服务业也是无本之木，无源之水。

如果过多的企业被淘汰还可能引发严重的债务问题，在一些钢铁产业发达的地区，企业欠银行的钱、老百姓集资的钱、企业家互相借的钱……债务问题十分复杂，债务规模也非常庞大。

冯飞：债务问题是去产能化面临的新问题，而且情况极为复杂。过去我们的融资渠道单一，债务问题主要集中于银行贷款，表现为不良债务的比例上升。而现在社会融资方式很多，合法和非法的方式都有，牵扯面比过去要大得多。如果解决不好确实容易引发社会问题。

主持人：社会稳定是经济社会发展的前提，如何才能把化解产能过剩的负面影响降到最小呢？

王晓齐：我们要想平稳地化解产能过剩，一定要多管齐下。第一，我们要坚决杜绝盲目新建项目，防止产生新的过剩产能。第二就是要具体问题具体分析，对于没有能力吸纳大量劳动力的城市，可以发展替代产业，也可以考虑兼并重组，提高企业竞争力；对于有能力消化劳动力的大城市，例如北京、上海这样的直辖市，产能过剩的产业最好直接退出，这样更有利于整个城市的发展。第三，化解产能过剩最根本的还是要靠市场，政府应该为企业发展建立起公平的市场环境。如果钢铁行业通过公平的市场竞争，优胜劣汰，最终达到化解产能过剩的目的，产生各种社会问题的可能性都会最小。如果采取行政手段让企业关门，政府给不给补偿也是一个难题。

冯飞：在就业问题上，我跟王会长的观点不太相同。去产能化、进行产业结构调整，确实可能引发社会问题。但目前的就业环境和十年前那一轮去产能化所处的大环境不同。现在，就业领域出现了招工难和招工贵的现象，这绝不是偶然现象。我国劳动力供应总量去年出现了345万的负增长，因此，我觉得社会有能力吸纳被淘汰企业的人员。在这一过程中，政府应该发挥保底的作用，如果政府能为被淘汰企业的员工建立起以再就业培训和再就业援助为主要内容的退出援助机制，将有效降低发生社会群体性事件的风险。

对于债务问题，我们要依据法律公平处理，如果有人参与非法集资，因此受到一定的损失，也是无法避免的，风险要自担。

陈斌：至于金融机构的债务问题，我认为只要是商业银行就应该做到“在商言商”。贷款都是有风险的，不可能只赚不赔，银行也都留出了一部分钱应对贷款项目可能遇到的风险。通过这轮去产能化的洗礼，我相信银行以后贷款时会更谨慎。前几年经济状况好，银行赚了钱，现在经济不好，银行赔钱也是正常现象。

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难在现行政绩考核和财税制度下，地方治理产能过剩的责任难以落实

主持人：有人认为一些地方政府眼里只有GDP增速和财政收入也是造成产能过剩的深层原因，各位专家怎么看？

于晓东：一些地方政府注重追求GDP增长，通过低地价甚至零地价供地、税收减免、财政补贴、信贷扶持等各种方式招商引资，影响了企业的正常投资决策。投资约束和责任追究制度不完善也助长了过度的投资行为。

孙学工：不过，我们要看到“地方政府竞争”是中国经济奇迹背后十分重要的制度背景。由于地方政府也必须考虑市场与预算的硬约束，没有市场、不能够正常运转的行业，地方政府也不会去鼓励投资的。像国际金融危机这种急剧的市场变化，无论是企业还是地方政府都是难以事先预料的，因此我们不应一味指责地方政府，而是先要找出解决当前问题的办法，在这一过程中还要注重发挥好地方政府的作用。

陈斌：地方政府纷纷扎堆上大项目有一定的客观原因。从全国看，大家都在发展经济，政府有投资的冲动，企业有投资的欲望，各省之间为抓GDP形成了相互竞争的关系，是推动我国这些年经济高速增长的重要原因，不能一概否定地方政府的积极性。地方政府倾向于更多地扶持高投入、高产出的行业，这和我国现行的财税体制有较大的关系。我们实行的是以增值税为主体的流转税体系，制造行业的产品一生产出来，不管挣钱与否，政府就能收税，这是地方政府财政收入的重要来源。

主持人：这样看来，短时间内地方政府扶持这类企业的做法很难改变，化解产能过剩又该如何下手？

于晓东：在当前部分行业产能严重过剩的情况下，必须采取措施严格控制新增产能，建立新建产能与淘汰产能有机衔接的机制。建立产能等量减量置换制度，有效控制产能总量；研究探索产能指标交易，通过实施交易，筹集资金，减轻地方和企业职工安置负担，缓解债务压力，提高新建项目投资成本，遏制盲目投资，确保有效控制产能总量。

冯飞：化解产能过剩，还是得调动地方政府的积极性。一方面中央应该建立一套比较严格而且科学的考核制度，实行强有力的行政约束。另一方面，要均衡中央和地方的利益分配关系，让地方的财权和事权相对应。现在看来，我们的经济手段不多，实际暴露了财政体制上的一些深层矛盾，解决了这些深层矛盾，化解产能过剩不是难题。

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难在治理产能过剩的方式存在不足，公平、透明的市场环境还未健全

主持人：近年来，中央政府对产能过剩问题非常关注，出台过一些措施，力度不可谓不大，为什么产能过剩还是愈演愈烈？

王晓齐：目前的一些产业政策有些脱离实际，不是依靠市场，而是依靠行政管理的方式来解决产能过剩，导致“越治理越过剩”的尴尬局面。以钢铁行业为例，政府以设备规模作为淘汰落后产能的标准和抓手，以为把规模小、能耗高、对环境污染严重的小厂的产能淘汰掉就能达到均衡，但实际上，地方和企业为了达标，会不断上更大规模的设备，导致本来一个厂子建400立方米的高炉就够用，因为担心自己的规模太小被当作落后产能淘汰，就非要建成1000立方米的不可，结果反而加剧了产能过剩。同时，一些地方政府所推进的兼并重组，是为了把企业做大的重组，而不是做精做强的重组。对企业跨地区的重组，政府为了保护本地税源，对外地企业兼并重组当地企业，把必须保证一定的后续投资和扩大规模作为必要条件，这也在一定程度上加剧了产能过剩。

冯飞：审批制度对化解产能过剩也会产生一定的负面影响。集中审批项目少，就使得行政审批成为稀缺资源，企业只能抓住各种机会获得审批。2008年以后，政府为了保增长放松了核准，使得地方政府和企业都觉得不能错过这个机会，所以集中抢审批，这也加剧了产能过剩。在抢审批的过程中，如果出现权力寻租，还会产生严重的腐败问题。

孙学工：我们还要注意产业发展阶段和技术特征对形成产能过剩的影响。中国已进入重化工发展阶段，因而前几年钢铁、有色等重化工行业发展很快，这类行业投资强度大，资产专用性强，大量投资一旦形成，就变成了很高的沉没成本，企业停业点与盈亏平衡点相距较远，即便亏损也不能轻易退出，这是重化工行业不同于轻工纺织等行业的地方。所以，重工行业产能过剩情况更为严重一些，也是符合市场经济规律的。

王晓齐：政府应该淡化对具体经济行为的干预，努力为制造业的竞争力提升和结构转型创造良好的市场和制度环境。信息服务是基础性的服务，现在不仅在钢铁领域，很多其他行业的基础数据都是五花八门，统计部门、研究机构、行业协会等都有自己的数据，很多数据还对不上，而且忽高忽低，这里面有太多的人为因素，不仅不合乎逻辑，更谈不上把握规律，由此引发市场信号失真。在信息不对称、不完备的情况下，企业作出科学决策的可能性微乎其微。这也导致地方政府和企业不敢下决心，因为过去企业得到的经验往往是“不听话的企业都赚钱了，听话的企业反倒失去了机会”。解决信息不对称和市场信号失真的问题，是政府应该做的事，政府甚至可以提供一些个性化的增值服务。

光伏“中欧协议”实施后“量价齐限”，将倒逼转型升级。图为8月5日，江苏一家太阳能电池出口企业的工人在车间内组装太阳能电池板。

主持人：刚才各位专家都谈到了要发挥市场的作用，看来依靠市场的调节机制化解产能过剩已经成为大家的共识，那我们应该如何让市场发挥更大的作用呢？

冯飞：计划经济伴随着短缺，而在市场经济条件下产能过剩是常态。出现产能过剩是挑战也是机遇，通过市场的调节机制，淘汰落后产能，帮助企业兼并重组，进而实现企业的转型升级，不仅能有效地化解产能过剩，更能全面提高我国企业的国际竞争力，为我国经济持续平稳健康发展奠定坚实基础。

说靠市场化解产能过剩，并不是说政府就可以甩手不管，政府仍要做好市场监管工作。主要是三个方面：一是靠标准、靠技术法规管行业，这也是市场经济国家最普遍的做法。二是要加强社会性监管。我们的审批办法大都是经济性的监管制度，缺乏社会监管，今后我们的监管重点应放到环保、能耗、安全和产品质量等方面。三是要加强过程监管。我们现在很多政府的管理方式是以批代管，门槛设得很高，很难进，而进去之后又管得太宽松，所以，今后的监管应该加强事中、事后的监管。同时，在制定政策时，要广泛征求各方意见，创新监管方式。

孙学工：在市场经济条件下，应由市场主体自主作出经济性决策，政府的职责则应转向加强社会性监管，维护市场公平竞争和减少负外部性。从近些年来的情况看，市场秩序混乱、不公平竞争是导致一些产业产能过剩的重要原因。如一些质量低劣不合格的产品通过不正当的营销手段反而获得了更大的市场空间，一些小企业无视相关法规取得了低成本优势。如果能加强社会性监管，就可以淘汰一批对社会和环境危害大的生产企业，真正做到优胜劣汰。反之，如果没有强有力的社会性监管，就把解决过剩产能的问题交与市场，可能得到的结果是“劣币驱逐良币”。

陈斌：我们正在研究制订《化解产能过剩矛盾总体方案》，大方向就是要建立化解产能过剩矛盾的长效机制，淡化行政审批，政府将致力于为企业创造更透明更公正的市场环境和创新环境，让市场在化解产能过剩中发挥根本作用。

现在国内外经济形势已经发生了深刻变化，未来国际国内竞争将会更加激烈。化解产能过剩必然带来阵痛，有的行业甚至会伤筋动骨，但调整是大势所趋，无论是地方还是企业都应该认清这个形势。现在，制造业整体形势确实比较紧张，但不必过于担忧，紧张点的经济环境有利于发挥市场的倒逼作用，能淘汰掉一些落后产能，而那些真正有竞争力和创造力的企业，也能在经历市场的洗礼之后壮大起来。这一点，我们是有信心的。

编者注：

主持人：《时事报告》主编 闵勤勤

陈 斌：国家发改委产业协调司司长

冯 飞：国务院发展研究中心产业经济研究部部长

于晓东：工业和信息化部产业政策司综合处处长

王晓齐：中国钢铁工业协会副会长

孙学工：国家发改委经济研究所副所长

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